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出不去、进不来 中国133亿平方米沉睡宅基地如何唤醒?
2019/11/21   来源:第一财经
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明年1月1日,新土地管理法将正式实施。同时,自2015年2月开始的33个试点县市区“三块地”改革,也将于今年底结束。

近年来,中国大力推进农村土地制度改革,试点案例不断增加,各类政策红利也在不断释放。如今,新土地管理法将要实施,城乡二元结构下的土地资源要素流动,将会为市场释放相当大的投资机遇。

再将视野聚焦,农业农村部日前发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》,鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的新产业新业态,以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。

政府推动乡村振兴的同时,农村电商、乡村旅游等新业态亦在萌发,如何释放闲置宅基地盘活后的红利,成为一个需要探讨的话题。

背景丨中国特有的农村集体建设用地制度解析

在中国,土地制度的最基本前提是公有制。公有制的不同实现形式,分为全民所有制和集体所有制。根据新土地管理法,从所有权分类来看,城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

从土地用途来分,土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、旅游用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

建设用地分为城市建设用地及农村集体建设用地。后者又叫乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地,是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。

再将农村集体建设用地细分为三类:集体经营性建设用地、公益性公共设施用地、宅基地。

集体经营性建设用地,是指具有生产经营性质的农村建设用地,包括农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地,如过去的乡镇企业和招商引资用地。

易居研究院智库中心研究总监严跃进对第一财经记者表示,集体经营性建设用地是本轮土地改革中的最重要一类土地,是允许跟国有土地同权入市的。从具体形态上看,包括水泥厂、砖瓦厂、服装厂、剧院等企业经营用地。

公益性公共设施用地,是指与农村居住人口规模相对应配建的、为居民服务和使用的各类设施用地,比如说道路、学校、供销社、农贸市场等相关用地。类似土地并非集体建设用地中的核心用地,但随着当前闲置用地的增加,此类土地的盘活和开发也开始受到房企的关注。从分类上看,此类土地主要包括公益性用地和公共设施用地。

宅基地的概念被明确提出,是在1962年的《农村人民公社工作条例(修正草案)》中,但后续的法律和政策文件,并未给出明确定义。现实中可理解为,集体所有的土地中用于农户建造房屋的地基用地,例如地基、建筑物、周围适当面积的菜地、猪圈鸡舍等附属设施。

据《2020年集体建设用地投资策略》报告称,当前全国集体建设用地大约为2000亿平方米。其中,宅基地的规模最大,约为850亿平方米,约占农村集体建设用地的一半;集体经营性建设用地规模大约在300亿平方米;公益性公共设施用地的规模,暂时还无统计,但从数量关系进行推算,应该在700亿平方米。

现阶段,从政策表述来看,中央层面更强调集体建设用地中的经营性用地入市。对于宅基地的表述,比较委婉,多强调“稳妥”推进政策。不过,对于闲置宅基地的盘活,不论是从新土地管理法,还是从部委层面,都彰显着中央政府的决心。

严跃进称,如果单纯强调宅基地,可能会存在盲目拆迁和强行上楼等现象。宅基地有很多复杂的特点,如何定义“闲置”是模糊的,闲置的原因有很多。而从盘活的角度来看,盘活是在不改变基本土地制度的前提下,减少农村空心化,对于土地资源高效利用等有着积极的作用。

分析丨宅基地的现状与特点

中国的宅基地制度,坚持“一户一宅”,保障户有所居。然而,随着城镇化进程的加速,城乡二元结构被打破,农村人口向城市流动,由农业转向非农业就业。由此导致农村部分房屋和土地的闲置,进而造成了土地资源的浪费。

浙江科技学院经济与管理学院副教授叶俊焘对第一财经记者表示,当前宅基地制度主要存在两个弊端:一是出不去,二是进不来。

“出不去”表现为,农民如果选择外出务工,完全实现非农就业,农民无法通过市场化手段,来实现宅基地使用权的优化配置,其结果往往是大量农业人口外出务工,但宅基地面积却仍然快速增长,这种不合理导致了农村大量宅基地的闲置,土地资源浪费极大。

“进不来”则表现为,城市居民如果想体验农村生活、购买农村住房,在制度上是不被允许的。当前,部分地区出现的农房租赁,事实上也不被现行制度所认可,并不受法律保护,存在极高的风险。尽管一些隐性的宅基地交易或流转客观存在,但均不合法。

一边是宅基地的大量闲置,另一边是宅基地难以实现市场价值,失配现象明显。

在此背景下,区域差别也使宅基地市场的情况各异:一些城中村、城郊村围绕宅基地存在着大量隐形的私下流转或交易;但城市远郊或者纯农区,由于无法接受到城市化的辐射作用,大量的宅基地只能闲置。

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那么,宅基地的闲置比例和规模有多大呢?

根据国家行政学院的研究,在最保守的估算下,闲置宅基地规模达到133亿平方米。

《2020年集体建设用地投资策略》称,部分土地闲置,并不代表其是可以进行开发的。根据推算,全国因农民工进城务工等原因所造成的农村宅基地闲置,达到了16.43亿平方米——此类闲置的宅基地或可以直接转化为经营性建设用地,或者通过复垦和地票等制度,从其他区域调剂调整出新的建设用地。

叶俊焘表示,盘活宅基地是多重背景下的综合产物,一是当前面临的两个弊端及区域表现失衡,二是在当前乡村振兴背景下,宅基地作为当前农村一项非常重要的基础性制度,能够为乡村振兴提供载体。

“由于我国对耕地保护非常严格,而农村集体建设用地的利用率又不高,宅基地又是农村建设用地的主体,比例高达70%,因此盘活闲置宅基地是一个突破口,可有效为乡村振兴提供土地资源和空间。总体上看,盘活闲置宅基地是在双重目标约束下最大化土地资源利用的理性选择。”叶俊焘说。

解局丨释放闲置宅基地红利

截至2019年,中国连续16年发布的中央一号文件,就深化农村土地制度改革进行了各类探索。

2019年中央一号文件称,完善配套制度,全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革,加快建立城乡统一的建设用地市场。允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治,盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业。

那么,该如何盘活宅基地呢?

严跃进称,集体经营性建设用地的利用程度很高,比如用作土地转性,通过城乡建设用地增减挂钩机制,使此类宅基地变为耕地,而城市可以适当使用耕地进行建设用地开发。其次,宅基地用作文旅地产、养老地产等项目开发,也有积极作用。从制度放活的情况来看,后续也有助于相关产业用地需求的增加。再者,如果是一些山区的宅基地,未来可能可以用作水库用地等建设,甚至可以和区块链等产业结合。

当然,集体建设用地的产业用地情况,跟产业经济周期以及改革方向有很大的关系。

以最近热门的区块链产业为例,当前对于区块链的产业发展有较多的支持,而如四川等水电资源富足的地区,未来或有对区块链产业支持的政策,这其中也会涉及到部分土地的占用与开发。

《四川日报》报道称,在10月27日举行的四川高质量发展决策咨询恳谈会上,全国政协委员、证监会原副主席姜洋建议,四川应组织力量研究富余水电对数字货币相关产业的吸引力,争取在金融区块链领域取得突破,从而发掘新的产业增长点。

他说,按照土地传统的分类,水电产业用地在部分农村被列为水库用地,属于单列。但现在后续农村土地的发展空间在增大,这都可能会引起新的土地用途变化和产业发展。比如当地方对某些产业有很大积极性时,各类土地开发的程度会增大,包括山地、林地、未开发用地以及本身具有经营性建设功能的土地。类似的土地,最终都可能转变纳入集体经营性建设用地范畴。

叶俊焘称,闲置宅基地盘活以后的用途可以是多方面的,既可以用于发展农村地区的二三产业,也可以引入一些新兴业态。从目前情况来看,比较普遍的做法是将盘活以后的宅基地用于农村传统手工业、农产品加工业以及乡村旅游、农产品电商等。总体上看,各地实践不尽相同,各有特色,但创新上主要是将盘活的闲置宅基地用于一二三产业融合发展的新业态,最大限度地实现产乡融合,惠及农业、农村、农民。

他认为,只有制度放活,才能激发业态创新的市场动力,新产业和新业态才有生存和发展的土壤,这也是当前深入推进制度变革,实现高质量发展的内在要求。另一方面,新产业、新业态的持续健康发展,有效促进经济社会转型并催生新发展动力,不仅证明了制度放活的合理性和有效性,也反过来激励实践者不断创新与改革,构建一个良性互动的发展机制。

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